市场博弈可解闲置土地难局

市场博弈可解闲置土地难局

近日，国土资源部发布《闲置土地处置办法(修订草案)》向社会各界征求意见。这一旨在强化闲置土地处置的法规对闲置土地采取征缴20%闲置费和无偿收回等处罚措施。　　研读草案内容不难发现正在修订的《闲置土地处置办法》更多是在重申过去的规定，很难摆脱治标不治本之困。如1999年4月出台的《闲置土地处置办法》就做了对土地闲置满1年者征缴20%闲置费和满2年无偿收回土地使用权等规定；2008年国务院颁布的《关于促进土地节约集约用地的通知》等进一步重申并提出对闲置土地要征缴增值地价之规定。不过，实际效果相当有限，如2010年国土部披露全国闲置土地面积16.95万亩，清理整顿13万亩、处置近10万亩；但去年五地国土局调查数据反映全国闲置土地面积为国土部披露的5倍以上，而且鉴于信息的严重不对称依然存在挂一漏万之虞。　　当前正在修订的《闲置土地处置办法》虽罗列了因政府调整城乡规划等六种可闲置情况，但法规定义的可闲置情况赋予政府较大自由裁量空间(如因政府的其他行为致土地动工延迟等)，令人担心大量本应处罚的闲置土地最终都可找到理由回避处罚，从而削弱其约束力。　　坦率地说，当前土地闲置是当前土地市场和制度体系的必然结果，即闲置土地现象背后的制度根因是政府作为一级土地市场供给主体，借助城乡规划和土地供给管控，为开发商闲置土地带来了制度性和市场性增值套利收益，使房地产市场高度依赖于土地和房产的管制供求曲线，而导致土地和房产的资源配置机制难以有效发挥。　　具体而言，大量土地闲置是地方政府和开发商最大化自身利益的结果。之于政府，在尚存大量可资出售和开发的建设用地资源下，已出售存量土地闲置将抬高地价使政府的土地级差地租收益最大化。之于开发商，尽量延迟存量土地开发不仅可享受额外的闲置土地增值收益，而且还可通过控制住房供给规模推高房价。当然，单凭开发商和地方政府之财务实力很难承受大量土地长时间闲置所带来的存货压力，因此开发商和地方政府用土地质押或抵押从银行获取贷款，为延迟土地闲置期限提供了金融支持，从而增加了对闲置土地处罚的复杂利益纠葛。因此，当前政府既是建设用地一级市场的唯一供给主体，同时又是闲置土地的执法主体，使政府深陷运动员与裁判员的尴尬处境之中。　　当然，伴随着房价泡沫趋向理性回归，地方政府新开发土地规模日趋逼仄和级差地租下跌等，地方政府与开发商对闲置土地的利益出现分歧。如无偿收回违规闲置土地使用权后再出售，将给地方政府带来新增地租收益。不过，鉴于开发商的大量闲置土地都或隐或现地可找到政府认同的可闲置原因，使地方政府要无偿收回闲置土地使用权存在诸多障碍。同时政府在闲置土地执法上不得不考虑是否会致使开发商惊慌而导致土地流标，殊不知，目前绝大多数开发商都存在违规捂地行为，政府对某一开发商无偿收回闲置土地很容易引发下一个是谁的猜忌。　　由此可见，当前要从根本上纾缓闲置土地问题，亟须改革当前政府掌控一级土地市场的运动员角色，使之真正回归至城乡规划和土地交易合规监管等公共执法监管，让现有土地使用者等自由进入土地市场进行自利博弈。我们认为，若农民等市场主体能基于市场自利博弈参与土地市场交易，那么在既定的城乡规划下基于市场价格信号指导下的土地和房产交易将使捂地、捂房等套利收益被遏制和有效对冲。因此，一旦政府彻底退出土地交易市场，无需《闲置土地处置办法》仅凭市场自利博弈的市场自律就可缓解闲置土地对市场的扭曲。

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